Всеукраїнська асоціація об’єднаних територіальних громад за участю фінансистів – фахівців місцевих фінансових органів проаналізувала законопроект «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи» (реєстр. № 3614 від 09.06.2020р.) та надіслала до Верховної Ради України відповідні пропозиції та зауваження.
Асоціація ОТГ вийшла з пропозицією в рамках доопрацювання даного законопроекту врахувати надані пропозиції та зауваження, а також висловила готовність на будь-якому етапі долучатися до обговорення всіх можливих питань, націлених на посилення фінансової основи бюджетів місцевого самоврядування.
Загалом законопроект підтримується в частині приведення положень Бюджетного кодексу України у відповідність до законодавчих норм, що регулюють засади адміністративно-територіального устрою України, і створюють передумови для змін правових засад функціонування бюджетної системи України та міжбюджетних відносин.
Положення законопроекту передбачають внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині уніфікації визначення терміну “бюджети місцевого самоврядування”; визначення складу доходів та видатків бюджетів місцевого самоврядування (бюджетів територіальних громад сіл, селищ, міст) та районних бюджетів.
- Що стосується визначення терміну “бюджети місцевого самоврядування”, Асоціація ОТГ пропонує дану дефініцію сформулювати у такій редакції: “бюджети місцевого самоврядування – бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах)”, вилучивши слова “та їх об’єднань”. Така позиція пояснюється тим, що по-перше, згідно із статтею 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села; по-друге, не випливає подібного формулювання і із законопроекту “Про засади адміністративно-територіального устрою України”, згідно із статтею 5 якого адміністративно-територіальними одиницями базового рівня є громади, які утворюються на основі населених пунктів (міст, селищ, сіл); у відповідності до статті 9 цього законопроекту – до складу громадиможуть входити один або декілька населених пунктів. Громада є просторовою основою для здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами як безпосередньо, так і через відповідні органи місцевого самоврядування. Залежно від статусу населеного пункту, який є адміністративним центром громади, громади поділяються на сільські, селищні, міські. Зважаючи, що згідно з пунктом 5 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетна система України базується на адміністративно-територіальному устрої, вбачаємо бюджетами місцевого самоврядування визначити бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст (у тому числі районів у містах).
Враховуючи викладене, привести у відповідність інші положення Бюджетного кодексу України, зокрема частину третю статті 5, частини другу та третю статті 86, частину 2 статей 103-2 та 103-2, абзац другий пункту 6 частини другої статті 105, пункт 2 частини першої статті 115, частину 2 статті 122 Кодексу.
- Варто зазначити, що загалом склад доходів та видатків загального фонду бюджетів місцевого самоврядування не змінюється. Однак, в контексті даного законопроекту Асоціація ОТГ вбачає за доцільне зауважити на тому, що гострим залишається питання необхідності створення законодавчого підґрунтя в частині співвідношення видаткових повноважень органів ОТГ та дохідних джерел їх здійснення.
Асоціація ОТГ констатує, що органи ОТГ з кожним роком отримують все більше видаткових повноважень, які їм до виконання передаються державою, при цьому додаткових надходжень до бюджетів місцевого самоврядування на законодавчому рівні не передбачається. Окрім цього, перелік повноважень доповнюється також повноваженнями, які раніше здійснювалися за рахунок бюджетних коштів районних бюджетів. В умовах чинного Бюджетного кодексу України 60 відсотків ПДФО (основного на сьогодні джерела надходжень бюджетів місцевого самоврядування), які зараз зараховуються до таких бюджетів, недостатньо уже для здійснення тих видатків, які визначаються функціями держави, і передаються до виконання місцевому самоврядуванню на основі принципу субсидіарності.
Асоціація ОТГ ґрунтовно вивчила це питання, неодноразово виносила його на обговорення своїх членів, і вбачає необхідним збільшення відсотка зарахування ПДФО до бюджетів місцевого самоврядування до 80 відсотків (і це в межах чинних видаткових повноважень органів місцевого самоврядування).
Важливо також зауважити на тому, що до початку децентралізації на здійснення переданих органам місцевого самоврядування повноважень, що виконувалися на районному рівні та рівні місцевого самоврядування, до відповідних бюджетів зараховувалося 50 відсотків ПДФО (до районних бюджетів) та 25 відсотків ПДФО (до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення). Тобто, є всі підстави стверджувати, що до децентралізації на виконання делегованих повноважень, на рівні району (зведеного бюджету району) закріплювалося 75 відсотків ПДФО. Нині на виконання значно ширшого спектру повноважень органів ОТГ до бюджетів ОТГ зараховується лише 60 відсотків ПДФО. На початковому етапі децентралізації такий відсоток був обґрунтованим, оскільки він співвідносився з тим обсягом видатків, які спрямовувалися на виконання переданих державою органам місцевого самоврядування повноважень (з врахуванням того, що на виконання повноважень в освітній галузі та галузі охорони здоров’я вперше було передбачено освітню та медичну субвенції).
Станом на теперішній час ситуація змінилася у зв’язку з тим, що після старту децентралізації, держава продовжила передавати повноваження для виконання місцевому самоврядуванню, не переглядаючи при цьому структуру джерельної бази доходів бюджетів місцевого самоврядування.
Слід також враховувати, що за рахунок доходів загального фонду бюджетів ОТГ здійснюється суттєвий обсяг видатків у сфері освіти, оскільки освітня субвенція не охоплює усі видатки на цю галузь і спрямовується лише на оплату праці педагогічних працівників, а всі інші видатки на функціонування цієї галузі громади забезпечують бюджетними коштами за рахунок доходів загального фонду бюджетів ОТГ (оплата праці з нарахуваннями обслуговуючого персоналу, підвезення учнів, оплата комунальних послуг тощо). Слід враховувати, що за рахунок тих же доходів загального фонду бюджетів ОТГ здійснюються усі видатки на дошкільну та позашкільну освіту.
Значний обсяг бюджетних коштів органам ОТГ доводиться спрямовувати на галузь охорони здоров’я, оскільки коштів, що перераховуються Національною службою здоров’я України медичним закладам за договорами про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій також не вистачає. Серед актуальних питань, на яких особливо гостро варто акцентувати увагу, є зокрема, необхідність підвищення обсягу капітаційної ставки, на базі якої встановлюється тариф на медичні послуги з надання первинної медичної допомоги, відсутність додаткових коригувальних коефіцієнтів, що враховували б особливості медичного обслуговування пацієнтів у сільських населених пунктах тощо. Врегулювання потребують питання безоплатного та пільгового забезпечення лікарськими засобами окремих груп населення, забезпечення інвалідів і дітей-інвалідів технічними та іншими засобами.
Всі інші видатки, передбачені статтею 89 БКУ, зокрема на соціальний захист та соціальне забезпечення, сфери культури, фізкультури та спорту, фактично у повній мірі здійснюються за рахунок доходів загального фонду бюджетів ОТГ, як і видатки згідно статті 91 БКУ (включаючи пільги з послуг зв’язку, інші передбачені законодавством пільги).
Такий стан справ веде до суттєвого зниження фінансової спроможності бюджетів ОТГ, і вимагає вирішення на законодавчому рівні, а саме підвищення відсотка (до 80) зарахування ПДФО до бюджетів місцевого самоврядування.
Сьогодні є велика необхідність в остаточному розмежуванні повноважень. Відсутність законодавчого визначення понять “власні повноваження органів місцевого самоврядування” та “делеговані повноваження органам місцевого самоврядування” породжує непрозоре розмежування видів видатків на здійснення таких повноважень (ст.ст. 82-86 БКУ).
Також в рамках роботи над даним законопроектом доречно було б удосконалити законодавчі норми, що регулюють систему вирівнювання. Діюча система вирівнювання передбачає фактично вирівнювання по дохідній частині місцевих бюджетів, а точніше – по надходженнях до таких бюджетів від ПДФО (враховуючи ще такі параметри як чисельність населення та індекс податкоспроможності відповідного бюджету), і в результаті передбачає 80% суми, необхідної для досягнення значення відповідного індексу забезпеченості відповідного бюджету 0,9.
В даному контексті Асоціація ОТГ пропонує врахувати положення законопроекту “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення системи горизонтального вирівнювання та покращення фінансової спроможності місцевих бюджетів” (реєстр. № 3175 від 05.03.2020 р.), яким передбачається внесення змін до БКУ щодо механізму горизонтального вирівнювання податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування, а саме:
- підняти нижню межу індексу із 0,9 до 1,0;
- базову дотацію спрямовувати до бюджетів у 100 відсотковому обсязі замість діючих 80 відсотків суми необхідної для досягнення значення такого індексу забезпеченості відповідного бюджету 1,0;
- реверсну дотацію спрямовувати до держбюджету в обсязі 20 відсотків замість діючих 50 відсотків суми, що перевищує значення такого індексу 1,1.
- Особливо дискусійними в контексті даного законопроекту постають стаття 64-1, яка визначає склад доходів загального фонду районних бюджетів та стаття 89-1 щодо видатків, що здійснюються з таких бюджетів.
Зокрема пропонується з районних бюджетів здійснювати ряд видатків у сферах освіти та охорони здоров’я. Асоціацією ОТГ така пропозиція не підтримується, оскільки згадані видатки з одного боку не забезпечені об’єктивними джерелами надходжень для їх здійснення, а з іншого – станом на теперішній час (згідно з казначейським звітом за 2019 рік) такі видатки у своїй переважній більшості здійснюються за рахунок обласних бюджетів та бюджету міста Києва, тому взагалі немає доцільності передбачати їх на районному рівні.
Слід зазначити, що загалом запропонований склад доходів районних бюджетів є необ’єктивним і недостатнім для здійснення тих повноважень, які передбачається здійснювати з районних бюджетів, зокрема у інших сферах таких як соціальний захист та соціального забезпечення тощо, а отже створить передумови невизначеності здійснення окремих видатків у цих галузях під час перехідного періоду, і як наслідок – може спричинити додаткове навантаження на бюджети об’єднаних територіальних громад.
- Також з метою приведення у відповідність до загальної мети законопроекту потребують виключення з Бюджетного кодексу України положення частини 4 статті 67 та пункту 20 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення».
Недоцільно виключати частину п’яту статті 6 Кодексу, оскільки відсутність поняття “зведений бюджет району” значно ускладнить збір, аналіз та обробку фінансової інформації для Департаментів фінансів облдержадміністрацій та Міністерства фінансів України, а за разом і консолідацію казначейської звітності.
- Також на даному етапі недоцільно виключати пункт 39 Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України в частині того, що районні ради здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність об’єднаних територіальних громад, відповідних бюджетних установ, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного цим Кодексом.
